2013年9月27日，广东省第十二届人民代表大会常务委员会第四次会议高票表决通过了《广东省安全生产条例(修订草案)》(以下简称《条例》)，1月1日起实施。至此，历时3年多的《条例》修订划上了圆满句号。3年多来，在省安全监管局党组正确领导和省安全监管局全局上下的共同努力，在党组书记、局长黄晗带领下，笔者有幸参与全程起草、协调研究、实践锤炼，略尽绵薄之力，将广东省委、省政府的决策部署和省安全监管局党组的指示要求以及广东省安全生产监督管理工作实际经验，凝聚黄晗局长大量心智和全省安全生产工作者的聪明智慧以及广大安全生产立法工作者的经验体会，上升为广东省安全生产地方性法规。对广东省安全生产工作发展而言，《条例》被社会各界一致认为是一个具有里程碑意义的重要地方性法规，既是广东省改革开放以来安全生产发展30多年实践总结和全行业智慧的结晶，也是继承创新、承前启后、推动未来广东省安全生产发展具有新格局、新标尺、新起点的良法善治的制度。如何理解这种里程碑意义，应《广东安全生产》杂志社之约，笔者谈一些体会和认识，与广大读者交流，祈请指正。
一、顺应经济社会发展，创造开门立法的良好典范
(一)与时俱进开展法规修订工作。党的十一届三中全会以来，我国民主与法制建设取得了显著成绩。
党的十五大确立依法治国、建设的基本方略，1999年九届全国人大二次会议将其载入宪法。2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《中华人民共和国安全生产法》，自2002年11月1日起施行。2002年10月13日广东省第九届人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过《广东省安全生产条例》，自2003年1月1日起实施，是全国首部安全生产地方性法规。2006年9月28日广东省第十届人民代表大会常务委员会第二十七次会议对《广东省安全生产条例》有关生产经营单位主要负责人和注册安全主任的范围进行了重新界定与修订。《广东省安全生产条例》的实施，对加强广东省安全生产工作，有效防止和减少事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展和社会和谐稳定等方面发挥了重要作用。但是，随着社会经济活动日趋活跃和复杂，特别是经济成份、组织形式日益多样化，生产经营单位已由国有企业、集体企业为主，变为国有企业、股份企业、私营企业、外商投资企业、个体工商户等多种经济成分并存。而且，由于安全生产管理的责任不够明确，有关安全生产管理的法律、法规不够完善，一些地方和企业安全生产管理松驰，甚至存在着不同程度的混乱。主要表现在：一是安全事故总量依然较大，安全生产监管的一些瓶颈问题亟待解决。二是广东省作为全国第一经济强省，安全生产工作摊子大，任务重，重点行业和领域潜伏的隐患问题仍然很多。三是一些地方和生产经营单位安全生产状况不稳定，重点行业和领域事故反弹现象严重。四是安全发展的理念不牢固，经济社会发展中的安全保障作用依然不强，安全责任往往表现为缺位、失位、错位。五是近10年来国家出台50多部法规、规章和政策，尤其是省委、省政府关于安全生产“一岗双责”等重大决策部署尚未以法为强制力予以强制实施，影响了安全生产依法治理，对安全生产法治精神也是莫大挑战。这种状况引起了社会广泛关注。
因此，根据《广东省安全生产条例》实施后广东省安全生产的实际情况和安全生产监督管理体制的调整，适应科学发展、安全发展的指导思想以及加强安全生产监督管理的需要，摆在了历届省安全监管局党组的一项重要议事日程，认为修订《广东省安全生产条例》，确立有关安全生产的基础制度和要求，规定针对性、可操作性较强的具体措施，加大对违法犯罪行为的处罚力度，对于防止和减少生产安全事故的发生，保障人民群众生命财产安全，是迫切需要的。2009年9月，对《广东省安全生产条例》的实施进行了初步评估工作，2010年7月时任副局长黄晗带队到上海等地开展专题调研，2011年3月正式启动修订工作并完成《广东省安全生产条例》(修订草案1稿)，开启了《广东省安全生产条例》修订的新里程，为《条例》的修订出台奠定了坚实基础。应该说，在《条例》的修订、修改及研究出台过程中，广东省委、省人大、省政府领导高度重视，历任省安全监管局主要领导、分管政策法规处的领导以及各级领导重视关怀，凝聚了心血、心力，为《条例》的修订出台提供了组织保障。
(二)构建良法善治的机制。《条例》修订工作开启后，认真落实了开门立法、科学立法、民主立法的精神。
《条例》修订3年3个月来，弘扬了“厚于德、诚于信、敏于行”的新时期广东精神，秉承了“敢闯、敢试”价值观，以立法促改革、促创新，大胆探索、先行先试。《条例》修订、讨论的时间之长、规模之大、范围之广是前所未有的，争论之巨、审议之烈、修改之难也是史无前例的。一是修改完善无数。汇总了全国各省、区、市安全生产条例进行比对，对港澳地区及国外一些国家职业安全法例进行消化，从2010年7月到2013年9月共修改70多次，从《条例》报送稿81条，到调研稿102条，到广东省人民政府常务会议审议稿的97条，以及到广东省人民代表大会常务委员会3次审议的86、75条及颁布的53条。二是调研座谈无限。起草、修改、审议三个阶段共调研15次、召开39次座谈会，参与座谈约1000多人次。其中：2010年7月-2011年12月起草阶段，共召开16次座谈会、3次到省内有关市、2次到省外广泛调研收集有关部门和安全监管部门的意见，调研20多个市、县基层安全生产监管部门、30多个企业;2011年12月-2013年2月修改阶段，会同省法制办召开12次座谈会、5次到省内有关市调研有关部门和安全监管部门的意见，调研30多个市、县基层安全生产监管部门、50多个企业;2013年3月至9月27日审议阶段，会同省人大财经委、法工委召开11次座谈会、5次到省内有关市调研有关部门和安全监管部门的意见，调研50多个市、县基层安全生产监管部门、40多个企业。三是征求意见无尽。5次征求省发改委等57个省直有关部门、省属及中央驻粤企业和地级以上市安全生产监督管理局意见，2次征求各地级以上市人大意见，3次征求广东省选出160名全国人大代表和787名省人大代表意见，3次征求广东省立法专家、学者的意见，并在省政府、省人大公开网站广泛征求社会各界意见。收纳并研究了2600多条意见和建议。四是争论反复无垠。由于安全生产涉及人民群众切身利益，政府、人大、企业经营管理者、广大职工以及专家、学者以及社会各界对《条例》的条目、内容修改存在不同的理解与认识。《条例》又是新一届广东省人民政府第一个审议通过并报请省人大常委会审议的法规议案、新一届广东省人大常委会审议通过的法规草案，意义非同寻常。鉴于此，《条例》修订、审议争论反复，省人大法制委先后3次组织召开专家论证会、立法基地修研会、表决前评估论证会，对修订草案中的重点、难点问题进行广泛论证，力求取得广泛共识。9月27日，出席广东省第十二届人民代表大会常务委员会第四次会议63位常委会组成委员，以62票赞成、1票弃权表决通过了《条例》。从中说明，《条例》修订出台，顺应了广东省经济社会的发展，创造了开门立法的典范。
二、在定位上实现三大突破，在战略上明确三大转变
(一)在定位上实现三大突破。一是体现了以人为本、以民为本精神。
《条例》遵循我国宪法、法律和行政法规的前提下，反映了良法善治的思想。在总则第一条、第六条、第七条的规定，体现了始终把人民生命安全放在首位的本质特性。在第二章的大部分条目及第三章的重要条目内容，是为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命、健康和财产安全。其核心是赋予了从业人员“知情权”、“拒绝权”、“检举权”，很好地体现了安全生产“以人为本”的理念，落实安全生产工作“坚守发展决不能以牺牲人的生命为代价这一不可逾越的红线”的思想。二是突出生产经营单位的主体责任。在总则第四条明确规定生产经营单位是安全生产的责任主体，在第二章用了23个条款规定生产经营单位的安全生产保障，并在附则第五十二条对生产经营单位及其主要负责人进行了法律界定，避免了不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体，以及生产经营单位参与经营管理的法定代表人、投资人和实际负有本单位生产经营最高管理权限的人员，逃脱法律责任的可能。三是贯彻“一岗双责”的指导思想。在总则第三条明确安全生产齐抓共管工作机制，在总则、第二章和第三章的规定要“在履行岗务位业工作职责的同时必须履行安全生产工作职责”，具体体现了安全生产“一岗双责”制度精神，符合省委、省政府强调建立“一岗双责”制度的要求，落实了提出的“党政同责、一岗双责、齐抓共管”安全生产工作指示精神。
(二)在战略上明确三大转变。一是强调了预防为主的基础性作用。
在总则、第二章明确规定生产经营单位应当建立隐患排查、治理、登记制度，明确日常排查、岗位排查和专业排查的内容、范围和责任;规定了生产经营单位的从业人员岗前和岗后的安全检查制度，确认安全后方可进行操作;规定生产经营单位应当将作业场所和工作岗位存在的危险、危害因素和防范措施，以及发生直接危及人身安全紧急情况时的应急措施等事项告知从业人员的内容等。在总则、第三章明确规定加强安全生产监督管理、隐患排查治理、应急救援以及社会公开等要求。上述规定，体现了落实安全生产工作坚持安全第一、预防为主的方针政策。二是强调了政府监管监察的保障性作用。在总则、第三章、第四章明确规定县级以上人民政府以及县级以上人民政府安全生产监督管理部门及其他监管部门在各自的职责范围内依法履行安全生产监督管理职责，同时，延伸了乡镇一级基层政府、街道办事处的安全生产职责，明确了村(居)两委的安全生产角色定位，构建省、市、县、镇、村五级安全生产监督管理网络。与此同时，在总则第五条对安全生产综合监管、行业监管作了规定，在第三章第三十三条明确县级以上人民政府安全生产监督管理部门应当指导协调、监督检查同级人民政府其他监管部门和下级人民政府履行安全生产监督管理职责。从中体现了行业主管部门直接监管、安全监管部门综合监管和地方政府属地监管的安全生产职责，完善了安全生产监管职责体系。三是强调了制度的根本性作用。《条例》立足制度建设，在第二章第十条规定了生产经营单位的10个制度，在总则及第三章、第四章规定了安全生产监督管理、行业协会和社会组织的制度要求，突出了制度规范与约束，反映了制度在安全生产工作中的全局性、基础性、根本性作用。这也是《条例》立法的一个重大战略调整，更是落实党的十八大以来强调制度建设的重要政策举措与实践体现。
