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论文题目：社会保险信息公开:理论与实践的冲突与矫正
摘要：时下，社会保险信息公开成为不可逆转的趋势，随着事业单位改革的推进，要求公开的迫切性增强。从实践来看，社会保险信息公开遭遇了理论上信息特殊性的强烈抵制而进展缓慢，在理论与实践之间产生了巨大的冲突。具体体现为授权上的权威不足引发“小牛拉大车”怪相、社会保险信息特殊性的强调导致宽严失衡以及实践企盼与理论说明产生了逆向反差。要矫正这些难题，需要从立法上加以解决，及时出台社会保险信息公开的行政法规，同时，在立法中需要注意在总则部分明确基本原则、在分则条款中明确三项重要制度、优化公开方式与时效拉近理论与实践距离以及强化监督问责机制确保公开稳步推进等问题。
关键词：社会保险;信息公开;冲突与矫正
一、问题的提出
社会保险事关每个公民的切身利益，随着事业编制改革的推进①，中国社会保险改革的又一个黄金期到来，以宁夏省为例，2015年12月16日起草并提交自治区政府出台了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的实施意见》，明确规定“实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。基本养老保险费由单位和个人共同负担。
单位缴费的比例为本单位参加养老保险工作人员个人缴费工资之和的20%。个人缴费的比例为本人缴费工资的8%，由单位代扣。”②事业单位人员也将加入到社会保险的范畴，这对社会保险的制度完善提出了新的要求。从实践看，由于长期以来社会保险权利意识的缺位，导致实践中关涉每位公民具体权益的制度成为宣传所用的工具，多数公民对社会保险的相关制度缺乏明确的认知，对如何获取社会保险相关信息不知晓，而本该公开的单位基于保密的要求亦讳莫如深。长期发展的结果，实践中“不知、难知、错知”③的现象十分普遍，④对此，从《社会保险法》总则窥探可以得出，社会保险权知情权属于社会保险权利的重要组成部分，在第四条第一款明确规定:“中华人民共和国境内的用人单位和个人依法缴纳社会保险费，有权查询缴费记录、个人权益记录，要求社会保险经办机构提供社会保险咨询等相关服务。”这实际上在说明公民和单位有查阅的权利，同时有要求经办机构给予信息服务的权利。而从当下政府信息公开的行政法规《政府信息公开条例》来看，对于社会保险信息虽然涉及部分公共企事业单位，由于承担了部分公共职能，从第三十七条参照执行看，可以适用政府信息公开条例。[1]从另一方面来看由于社会保险的信息公开具有一定的特殊性，体现为其游走于公开与保密的模糊地带，“参保人、用人单位的个体性社会保险信息，既要确保向当事人的公开知情，又要针对一般社会公众加以保密。”[2]
这种特殊性间接造成了当下社会保险信息公开中的困局，公开是在荆棘密布的保密丛林中艰难进行，虽然2008年《政府信息公开条例》的施行也促进了社会保险信息公开的发展，但由于条例自身也存在很多未解的难题，实践中的效果并不明显。相对于实践中的困顿，十八届四中全会的召开似要改变这种局面，尤其是在《全面推进依法治国若干问题的决定》中，明确对政务公开提出要求，要以公开为常态，以不公开为例外。在十八届四中全会召开之前，广东省也率先出台了全国第一部关于社会保险信息公开的政策文件《广东省社会保险信息公开暂行办法》，该暂行办法共五章二十三条，主要对社会保险信息公开的原则、内容、时限、渠道和监督等方面做出了统一和明确的规定，按照权威解读其“与现行的信息公开有关规定相比，责任主体更明确，公开内容更全面，方式渠道更广泛，公开时限更规范。”⑤但综观这部政策文件，从基本位阶到具体内容，都存在一些问题，难以“对抗”社会保险信息的保密法规，其所奉行的原则与“以保密为原则，不保密为例外”的“全民保密”宗旨存在价值的抵牾，[3]从其实际运行情况来看，效果十分有限。因此，有必要梳理出社会保险信息公开中应当注意的问题，以及如何在宽与严的纠葛中寻找一个平衡的路径。
二、破题:社会保险信息公开面临的难题
从社会保险信息公开的理论与实践两方面剖析，由于价值定位与实践运作在宽与严的刻度内游离，难以寻找一个恰当的平衡依据，具体来看，主要存在以下几个方面的问题:
(1)授权上的权威不足引发“小牛拉大车”怪相。梳理当下在社会保险信息公开上的授权依据，只有2007年制订的《政府信息公开条例》，由于其主要是条例，位阶较低，在于法律相冲突的情况下显得力不从心。社会保险信息公开显然需要依据该条例，从《广东广东省社会保险信息公开暂行办法》的授权来看，其在第一条明确规定主要依据了《社会保险法》、《政府信息公开条例》、《广东省政务公开条例》等有关法律法规，其中《社会保险法》是法律，后面关于公开的则是行政法规与政府规章，效力是显然低于法律的。
从具体的实践来看，当下对社会保险信息形成反规制的“大车”则较多:首先，《保密法》的相关规定不能违背，这是关涉保密的基本法律;其次，在社会保险的相关法律法规中也设置了不可违背的基本保密条款。例如，《社会保险法》第81条明确:
“社会保险行政部门和其他有关行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构及其工作人员，应当依法为用人单位和个人的信息保密，不得以任何形式泄露。”在第十一章“法律责任”部分第92条明确了这些机关、机构、部门及其工作人员泄漏用人单位和个人信息的法律责任，包括人员处分和造成损失的赔偿责任。《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》第18条要求“社会保险行政部门、社会保险经办机构及其工作人员应当依法为用人单位和个人的信息保密”，并不得违法泄露“涉及用人单位商业秘密或者公开后可能损害用人单位合法利益的信息”，以及“涉及个人权益的信息”。此外，2007年劳动和社会保障部《关于加强劳动保障公共服务信息安全保护的通知》指出，劳动保障部门因履行行政职能而获取的个人和单位信息，这种信息具有强烈的专属性，除法律另有规定的特殊情形外，只能在该个体提出申请时，按照规定程序对本人、该单位提供，而不能向他人、他单位提供或发生泄漏。2011年人力资源和社会保障部出台《社会保险个人权益记录管理办法》，对个人权益记录的范围以及公开和保密也进行了较为全面系统的规范。相对而言，社会保障信息保密方面的法律法规较为严苛，防止社会保险信息泄露的预警机制阻碍了社会保险信息公开的推进。即便有出台的政策文件也多处于小牛拉大车，实践效果堪忧。
(2)社会保险信息特殊性的强调导致宽严失衡。从现有的社会保险信息保密规范来看，由于强调社会保险信息的特殊性，导致怕出事担责任的心理高悬，引发了连锁式反应，相关部门干脆“潜规则”式的关闭了公开的渠道。从相关的法律法规来看，首先，《社会保险法》第第4条第2款规定:“个人依法享受社会保险待遇，有权监督本单位为其缴费情况。”《工伤保险条例》第4条第1款规定:“用人单位应当将参加工伤保险的有关情况在本单位内公示。”从这两个条文来看，社会保险的公开方式主要是用人单位对特定主体的“一对一”式的专项公开。其次，根据《社会保险法》第79条第1款的规定:“社会保险行政部门对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行监督检查，发现存在问题的，应当提出整改建议，依法作出处理决定或者向有关行政部门提出处理建议。社会保险基金检查结果应当定期向社会公布。”该条文在《社会保险法》第十章监督部分，重点是对于社会保险行政机关信息公开的要求，主管的行政机关要定期的向社会进行公布存在的问题，这是其主动公开应尽的义务，但实践中“定期”往往成为了拖延的最好借口。
再次，《社会保险法》第70条规定:“社会保险经办机构应当定期向社会公布参加社会保险情况以及社会保险基金的收入、支出、结余和收益情况。”这一条是对社会保险经办机构提出的信息公开要求，公开的对象是社会，同时对范围进行了厘定，但《社会保险个人权益记录管理办法》在第21与22条，对其进行了一定的限缩，要求社会保险经办机构应当对除参保人员本人及其用人单位以外的其他单位查询社会保险个人权益记录的情况进行登记。同时，社会保险经办机构不得向任何单位和个人提供数据库全库交换或者提供超出规定查询范围的信息。最后，《社会保险法》第80条也对社会保险监督委员会提出了公开义务，认为社会保险监督委员会可以聘请会计师事务所对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行年度审计和专项审计，审计结果应当向社会公开。同时，在《社会保险法》第70条中，明确对于全国社会保障基金应当定期向社会公布收支、管理和投资运营的情况。可见，社会保险信息并不像其他信息一样，单纯有一个行政主体即可进行公开，社会保险牵涉了用工单位、行政主管机关、经办机关以及保险监督委员会、社保基金会、社保基金投资管理人、社保基金托管人等社会组织的多元主体，多元主体在公开的任务上亦存在不同，这就导致实践中职能的纠葛而使公开机关以其他主体应该公开为由进行拒绝，或者行政相对人在公开主体的选择上较为茫然。
(3)实践企盼与理论说明产生了逆向反差。近年来随着公民知情权的高涨，政府信息公开的需求也逐年增加。而随着涉法类信访的逐步规范化，民众转向寻求通过政府信息公开来冲抵救济途径上的缺憾，导致政府信息公开的压力变大。实践的良好企盼基于“阳关是最好的反腐剂”的夙愿，但公开主体面临的压力也变大，为了缓解压力，只能通过模糊化的法规来缓和这种冲力，双方期许的拉大也逆向影响了法规的公信力，民众对之失望的情绪也延续到政府公信力身上。以《广东省社会保险信息公开暂行办法》为例，这是缓和双方差距的一个暂行的政策规定，从其具体的条文来看，则集中体现了宽与严之间的飘忽。其遵循的基本原则是“依法依规、真实准确、及时便民”，这亦成为实践中双向适用的一个原则;经办机关行政裁量的空间巨大，完全可以用此为保密要求搪塞。重点突出了主动公开中重点公开的事项，而对于依申请公开则为加以明确，从实践需求看，即便主动公开过，民众仍然会不厌其烦的提起依申请公开，面对这些公开诉求用“主动公开过”为理由拒绝显得难以服众。即便在对暂行办法的解读中提及“全省基本形成了以政府门户网站、电话咨询热线、公共服务窗口、政府公报为主要依托的‘一网、一线、一窗口、一公报’的社保信息公开架构，各地、各部门还积极开拓微信、微博、QQ等新媒体社保信息公开渠道。”⑥实践中社会保险涉及的人群较为复杂，面对专业性较强的社会保险信息，受制于社会保险信息网络公开平台开发滞后的限制，这些公开途径显然无法真正满足信息公开的需求。[4]
三、解题:社会保险信息公开的矫正路径
社会保险信息公开面临的难题昭示着必须通过合适的矫正路径来修正理论与实践中的冲突，最理想的措施是制订社会保险信息公开方面的法律，但在当下仅有政府信息公开一个行政法规的情形下，显然是应然层面上的思考。较为符合当下实践需求的措施是出台社会保险信息公开方面的行政法规，根据该行政法规各地方根据实际制订实施细则。在制订社会保险信息公开的行政法规时，应当注意以下几个方面的内容:
第一，在总则部分明确基本原则。从《广东省社会保险信息公开暂行办法》来看，在总则部分第五条明确了依法依规的原则，而《政府信息公开条例》规定是的保障民众“依法获得政府信息”，民众积极的获得政府信息的权利易从价值上造成这究竟是一种法定的权利还是一种高于法定权利的宪法权利、或者说是超法定权利的困惑。[5]从实践运行看处于两可之间的模糊区，往往被依法不公开所取代，导致总则部分反而没有及时、准确的指导分则条款。由于《社会保险法》在许多条文中对社会保险信息做了限缩性的规定，本该公开的信息基于这一更高层阶位的法律而被拒绝。因此，总则中需要明确“以公开为常态，以不公开为例外”的基本原则，这一原则将会对分则条款产生更加明确的拘束力，在信息公开处于模糊区时，在不与保密法相冲突的情况下，应该公开，强化政府的公信力。
第二，在分则条款中明确三项重要制度。首先，热点社保信息的舆情回应机制。社会保险信息本身的特殊性也折射出社会保险信息在识别上的难点，从当前现状来看，各省都在政府的网站公开了《度广州市社会保险信息披露通告》以及《广东省社会保险信息白皮书2014》，如果仔细分析这两份政府文件，会发现这些信息专业会程度较高，同时，信息披露的多为总体数字，缺乏对这些专业术语及数字产生的说明机制，会导致实践中数字是否科学准确以及真正关切民众切身利益的社会保险信息是否公开等各种疑问。因此，有必要建立一种热点社会保险信息的舆情回应机制，在披露之后，及时通过媒体途径解答群众关心、疑惑的热点问题。其次，社保信息依申请公开向主动公开的转化机制。《广东省社会保险信息公开暂行办法》在第十以及十一条分别对社会保险行政部分以及社会保险的经办机构主动公开的范围进行了规定，并未对公民与社会组织的依申请公开进行规定。这些主动公开的信息从其内容来看，涵括了一些关涉民众利益的社会保险信息，但从其具体条文来看，又过于原则，导致实践中民众仍然产生很多疑问，此时，基于《政府信息公开条例》民众提起已经主动公开过的社会保险信息，应当如何应对?对此，实践中为方便省事，多以“已经主动公开过自己去查阅”加以回绝，普通民众对此多以怀疑的心态去看待这个问题，或用一句“官官相护”一笑了之，或重新寻求更为激进的信访途径去解决，反而引发了很多问题。对此，社会保险信息公开条例在制订中必须明确依申请公开的相关条款，同时，建立一种依申请公开向主动公开的转化机制，对于民众提起数量较多的信息，在不违背保密要求的情况下，及时转化为主动公开。再次，建立社会保险信息公开后的评估机制。社会保险信息与普通信息相比具有强烈的专属性，根据《社会保险法》的规定，很多信息是针对特定主体的“一对一”式的专项公开。
为增强社会保险信息公开的深度，以及推进社会保险信息公开的力度，有必要建立一种公开后的评估机制，及时了解某阶段普通民众最关心的社会保险信息，以及这一阶段民众对公开关注较少以及基本不关注的信息，同时，对于社会保险信息公开后是否会产生额外的负效应，如果会产生负效应，在“正与负”的平衡之后，能否邻避一些负效应。
第三，优化公开方式与时效拉近理论与实践距离。社会保险信息公开方式与时效直接关涉公开的效果。从世界上各个国家来看，对于公开方式与时效都较为关注，防止制度不能及时落地。从《广东省社会保险信息公开暂行办法》来看，从第十七条到第十九条都是对此规制的条款。第十八条规定了两种公开方式，一种是必须公开的方式以及一种是可选择的公开方式，这两个条文的规定从理论上来看，具有一定的合理性，涵括了可能会用到的公开方式。另一方面从实践上看，主渠道的政府公告、政府门户网站、社会保险白皮书等如何获取?
农村社会保险信息用这些公开方式是否能够产生效果?政府公告以及社会保险白皮书获取途径较为难，在“门难进”的政府职能转变尚未彻底完成之前，这两个途径基本是理想较好实践难做。⑦政府门户网站相对而言是一个较为妥当的途径，但一个前提是门户网站必须及时更新，因此，有必要在条例中规定及时公开的具体时效，用时效钳制更新滞后的窘境。在中国城镇化水平较低的背景下，广大农村地区社会保险信息应当如何获得?这些必须的公开方式对于农村地区仍然显得力不从心，缺乏实践中运作的可能性。另一方面，从具体时效来看，《广东省社会保险信息公开暂行办法》对时效进行了四种分类，这四种分类考虑到了社会保险信息的特殊性，具有一定的合理性。但对于新制定出台的社会保险政策文件、发展规划、经办规程、办事指南等，应当在出台后20个工作日内予以公开以及社会保险重大事项、突发性事件、违规违纪事件应在事件发生或调查结束后30个工作日内公开。
笔者认为显的较长，对此规定参考了《政府信息公开条例》主动公开20个工作日的时效，但20个工作日如果加上节假日往往会超过一个月，对于文件出台之后以及相关的重大事项调查结束之后，已经不存在叠加的负效果，对此，或许有人会反驳这里所说的是“内”，意思是可以提前，但从实践调研来看，公开机关往往会卡在最后的节点上进行公开，因此，有必要缩短公开时效以增强公开效果。
第四，强化监督问责机制确保公开稳步推进。监督问责机制是推进信息公开有效推进的重要途径。从《广东省社会保险信息公开暂行办法》来看，在第20与21条明确规定监督与保障的机制，明确“应当建立健全社会保险信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对社会保险信息公开工作进行考核、评议。”这种社会保险信息公开监督问责机制设立目的在于增强公开的有效推进，防止实践怠于公开的情形，但对于考评与问责的有机结合在本条中体现的并不明显，尤其是社会评议与责任追究制度的设想较好但缺乏操作性，设若推行该制度，需要进行社会保险信息公开的第三方评估，但这项工作涉及到数据来源的可靠性与推进的速度问题，导致变相成为自我评估机制，发现不了实践中的真实问题。对于这种信息公开考核、评议之后必须要公开，但时间上是定期，这种定期带有很强的不确定因素，公开部门往往在检查到之前匆忙做表面工作，否则成为“美丽的睡美人条款”。因此，对于监督问责机制，需要建立一种多元多主体管控机制，强化公开机关上下级之间的内部监督以及同级机关中监督机关的职责，同时，明确考核、评议的具体时间，不能用“定期”来进行模糊化处理。
参考文献
[1]参见朱芒.公共企事业单位应如何信息公开[J].中国法学，2013，(2).
[2]栗燕杰.社会保险的信息公开与保密[J].中国工人，2014，(10).
[3]参见沈福俊.建立与政府信息公开制度相适应的保密制度-以保守国家秘密法的修改为视角[J].法学，2009，(9).
[4]参见鲍淡如.信息开放与信息安全[J].中国社会保障，2014，(9).
[5]参见涂四溢.《政府信息公开条例》的价值缺陷[J].行政法学研究，2010，(1).
