为期四天的中国共产党十八届五中全会已经闭幕，此次会议主题是审议通过*关于“十三五”规划的建议，为中国勾画出未来五年经济和社会发展的蓝图。“十三五”规划是此次会议的一大看点，也是十八大以来，中国新一届领导班子的第一个完整的五年规划。
全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策
全会公报指出：促进人口均衡发展。坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略。全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。提高生殖健康、妇幼保健、托幼等公共服务水平。
就老百姓关注的社保和教育等问题，全会提出，实施全民参保计划，实现职工基础养老金全国统筹，划转部分国有资本充实社保基金，全面实施城乡居民大病保险制度。中国还计划“普及高中阶段教育，逐步分类推进中等职业教育免除学杂费，率先从建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费，实现家庭经济困难学生资助全覆盖。”
中国“二孩政策”落地时间未定
十八届五中全会确定全面放开二孩，引起社会广泛关注。**对此特别作了说明：当前，我国人口结构呈现明显的高龄少子特征，适龄人口生育意愿明显降低，妇女总和生育率明显低于更替水平,人口老龄化态势明显。这些因素都对我国人口均衡发展和人口安全提出了新的挑战。
但是政策正式落地实施还有一个过程。国家卫计委下属的中国人口与发展研究中心主任姜卫平预计，“比照‘单独二孩’从决策披露到最终各地落地实施时间，生育二孩政策的实施最快也要等到明年”。
除修订相关法律外，中国人民大学人口与发展研究中心教授宋健告诉记者：“完善生育政策应与相关协调配套政策同步进行。生育政策的‘三驾马车’，即生育服务证制度、社会抚养费制度和奖励扶助制度这三项主要配套政策需要调整和完善。”
完善生育登记服务
国家卫计委副主任王培安此前表示，根据十八届五中全会的决策部署，全面二孩政策需要修订《人口与计划生育法》及其配套法规，依法组织实施。
除修订法律外，政策落地还需各地履行实施方案报批、地方人大修订计生条例等环节，最快预计也要等到明年。记者梳理发现，地方卫计委对媒体回应表示，政策正式落地实施尚需3~5个月时间。
生育政策和相关配套措施应该协调一致，每一项核心政策的背后，都有若干配套政策作为其顺利实施的保障，伴随着生育政策的调整，一系列相关配套政策措施的调整完善必须提到议事日程上来。“当前生育服务证制度、社会抚养费制度和奖励扶助制度的改革和完善迫在眉睫。”
据了解，生育服务证制度实际脱胎于带有行政审批色彩的“准生证”。夫妻在生育孩子之前，需要备齐各种证明文件，先申请再等待审批。“单独”二孩放开后，还需要生育夫妻提交其父母的生育状况，一系列审批手续也较为繁琐。
实施全面两孩政策后，将取消二孩审批，实行生育登记服务制度。但符合规定条件要求再生育的，仍需按照有关规定办理手续。
在群众生育观念已经转变、生育率长期低于更替水平的人口形势下，繁琐的登记审批的合理性有待商榷。“保留必要的功能，削减不必要的程序，为符合政策生育者提供尽量宽松的政策环境，应该是生育服务证制度改革的出发点。”
建立计生家庭保障机制
对于社会抚养费的征收问题，更是引起社会热议。特别是政策正式落地实施之前出现的“抢生”现象，是否需要缴纳社会抚养费成为关注焦点。
近日，有地方卫计部门表示，对中央五中全会公报公布后、《人口与计划生育法》及其配套法规修订实施前，不符合规定生育第二个孩子的，不作实质性处理。但国家卫计委相关负责人又表示，全面两孩政策正式实施之前，各地各部门都必须认真执行好现行的人口与计划生育法律法规，维护良好的生育秩序。
对于社会抚养费，宋健认为，随着生育政策的逐步放宽，它最终会退出历史舞台，但目前若要取消，为时尚早。“我国人口众多的国情未改变，且计划外生育仍占一定比例。因此，对违反现行政策生育者仍需依法征收社会抚养费。”
社会抚养费的征收对象、程序、标准和经费的使用等，也需要有法律依据并令人信服。
与社会抚养费的“罚”相对应的，是对遵守计划生育政策家庭的奖励抚助制度。对自愿生育一个孩子的夫妻，不再享受独生子女父母奖励费等相关奖励优待政策。之前已经领取的，继续按规定的条件、标准、年限，享受各项计划生育奖励优待政策。已经领取奖励但现在要求再生育的，不再享受独生子女父母奖励优惠待遇，此前享受的奖励不用退还。
虽然目前已经确认实施全面二孩政策，但过去几十年间所积累的计划生育政策影响下的人群和家庭，有些人已经永远失去生育第二个孩子的机会，并遭遇了或面临“失独”的风险。
我国应结合生育政策调整，改革相应的奖励扶助制度，对“失独”家庭尽快建立全覆盖、高标准、多层次的社会保障体制，构建国家层面的计划生育家庭社会保障安全网。
国家：单独二孩政策效应低于预期
**在向五中全会作关于“十三五”规划建议说明时指出，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策基于两个考虑。一方面，实施单独二孩政策以来，全国符合政策条件的夫妇有1100多万对，截至今年8月底，提出生育二孩申请的只有169万对，占比为15.4%。另一方面，我国人口老龄化态势明显，60岁以上人口占总人口的比重已经超过15%，老年人口比重高于世界平均水平，14岁以下人口比重低于世界平均水平，劳动年龄人口开始绝对减少，这种趋势还在继续。实施全面二孩政策是站在中华民族长远发展的战略高度促进人口均衡发展的重大举措。
11月4日，国家卫计委计划生育基层指导司司长杨文庄接受媒体采访时表示，现阶段全国符合全面二孩政策条件的夫妇大约有9000多万对，其中60%育龄妇女超过35岁，40岁上下的各占一半，城乡比重差不多。杨文庄预测，未来几年的出生人口会有一定程度的增长。最高年份预计会超过2000万人。
但是，认为“全面二孩政策效应影响有限”的观点也不少，其主要依据是单独二孩政策不如预期。
“单独二孩”政策出台时，国家卫计委人士称，大概每年新增出生人口200万人左右。2015年初，卫计委公布了截至底的“单独二孩”申请数为106.9万;2015年上半年数据，全国单独夫妇的再生育申请数为46.34万。这些数据都距200万有相当差距。
对此，国家卫计生委官员在接受采访时强调，“单独二孩政策和当时的预期非常符合。”但不可否认的是，人们的生育意愿在不断的变化。据了解，2013年，调查发现符合单独二孩政策的家庭有60%希望生育，2015年的调查显示，只有39.6%的家庭希望生育二孩。
21世纪经济报道记者采访湖北3个地市获取的反馈，均是单独二孩政策效果低于预期。
湖北一位地市计生系统官员告诉21世纪经济报道记者，下一步他们会做目标人群摸底调查，做完调查才能对二孩政策效应有所预判。目前该市20-29岁的育龄妇女人数，呈逐年下降趋势;放开单独二孩后，当地出生人口有小幅度上升，但未如预期。
上述计生系统官员表示，作为一个人口净流出的中部地级市，人口出生率逐年下降，对城市发展来说不是利好。放开全面二孩应该能带动当地人口出生率有一定幅度回升，毕竟相对一线城市来说，三四线城市生活压力小一些。
事实上，在全面二孩政策公布前的10月24日，国家卫计委在湖北开了一场低生育地区生育政策响应专题研讨会。参会者包括国家卫计委官员杨文庄、湖北省卫计委主任杨云彦以及国内学者。他们讨论的报告，也就是上文提及的中南财经政法大学副教授石智雷完成的国家课题——低生育地区的政策响应与家庭发展能力问题的调研结果等。
报告以宜昌市为例，从处于15-60岁年龄段的女性中随机筛选出40万个样本，调查的核心正是一孩家庭生育二孩的意愿，全部样本的二孩生育意愿比重为35.8%，总体二孩的生育意愿相对较低。
北京大学人口研究所教授乔晓春表示，当前关注的重点一是现有政策调整会使生育率有多大的反弹;二是在生育反弹不足的情况下采取什么措施鼓励性生育。政府现阶段主要关注的是第一个事情。
乔晓春预计，全面二孩放开后，短期内出生人口会有所增长，但最多每年新增300万-400万，最高估计在600万-700万，加上目前1600万左右的年出生人口，年出生人口峰值预期在2200万左右。
