黑龙江省司法鉴定管理条例起草解读
一、制定条例的必要性
按照我国刑事、民事、行政三大诉讼法的规定，司法鉴定结论是重要的证据之一，在诉讼活动中起着至关重要的作用。在司法实践中，无论是刑事的、民事的、经济的，还是行政的等各类案件，都会遇到一些专门性问题，需要由有关的专家或者专业人员对相关事物进行科学的分析、检验和评断，帮助办案人员鉴别真伪、分清是非、确认事实，从而对案件做出正确、公平的判断和裁决。由此可以看出，司法鉴定是诉讼活动中的一个重要环节，鉴定结论是揭露、打击犯罪，排解各种纠纷的重要依据之一，它的正确与否，直接关系案件的审判结果，关系法律、法规的正确实施，关系公民、法人的切身利益，对经济建设和社会稳定也产生一定程度的影响。
近些年来，我省的司法鉴定工作有了巨大发展，鉴定的业务范围逐步拓宽，鉴定机构和人员大量增加，需要进行鉴定的诉讼案件越来越多，这既是不断发展的必然趋势，也是民主法制不断健全、人们的法制观念不断提高的客观反映。但是，随着社会对司法鉴定需求的增加，司法鉴定工作中的问题暴露得也越来越明显。根据群众的大量反映和我们的调查，当前我省的司法鉴定工作确实存在一些亟待解决的问题。一是鉴定机构的设立和鉴定人员的从业资格缺乏明确的标准和严格的管理，机构设置比较混乱。有的鉴定机构未经任何批准手续和资格认定就组建起来，鉴定设备和技术手段不符合要求，鉴定人员的业务水平也不够，挂起牌子就承揽业务。二是缺乏严密的鉴定程序和操作规程，鉴定的随意性很大。有的受拜金主义的支配，当事人只要给钱，要什么鉴定就出什么鉴定，使错误鉴定屡见不鲜。三是多头鉴定、重复鉴定的现象相当普遍，严重干扰诉讼活动的正常开展。通过调查了解到，我省各市(地)的司法机关中，都有一些多次鉴定的典型案例。在这些案件中，针对同一事实，有的有三、四份鉴定，有的甚至有七、八份鉴定，互相矛盾，各持一说，使审判人员无所适从，难以采信和决断，造成案件久拖不决，延误了诉讼时间，同时也使当事人到处奔波，重复缴纳鉴定费用，增加了经济负担。
对于司法鉴定中的上述问题，人民群众和司法机关早有反映，有关的领导机关也有所察觉。我省在前几年曾由省委政法委牵头，成立了法医鉴定领导小组和司法精神病鉴定委员会，负责对人体伤害和精神病鉴定的指导和协调，收到了一定效果。但是，由于这两个组织不是法定的，所调整的鉴定面也比较窄，因而起的作用不够大，司法鉴定中的问题并没有从根本上得到解决。
综合分析各种原因，司法鉴定工作中之所以存在许多问题，主要在于法律制度不完善、不健全。到目前为止，我国还没有一部关于司法鉴定的专门法律，有关司法鉴定问题只在刑事、民事和行政三部诉讼法律中作了原则规定，而对鉴定机构的设置、鉴定人的资格条件、鉴定标准、鉴定程序、鉴定的管理、鉴定机构和鉴定人员的法律责任等一系列问题，都没有明确的说法，使司法鉴定工作实际上处于无法可依、无章可循的状态。因此，制定一部地方性法规，通过立法确立起一套比较完备的司法鉴定工作的法律制度，把司法鉴定工作纳入法制轨道，是我省司法工作的一项重要任务，是立法工作的一项重要工程。完成好这项任务，可以有效地治理司法鉴定工作中的混乱现象，切实保护当事人的合法权益，保障诉讼活动的顺利开展。
二、条例的起草过程
条例从酝酿立项到起草，经历了较长时间。开始时，曾设想只搞一个规范司法医学鉴定的地方性法规，并组织人员赴吉林省进行考察。今年初，内司委会同省政府有关部门一起深入到哈尔滨、齐齐哈尔、大庆等市和部分县、区进行了广泛的调查研究，分别召开政府有关部门、公检法机关从事鉴定工作的同志以及社会各界代表参加的一系列座谈会。座谈中大家一致反映，随着市场经济的深入发展，司法鉴定的领域越来越宽，几乎涉及社会生活的各个方面，在这种情况下，只规范法医学方面的鉴定，远远不能适应客观需要。从社会需求出发，大家一致呼吁加强对社会专门鉴定机构的管理，制定一部调整所有司法鉴定的地方性法规。
社会调查结束后，各有关部门共同商定，由省人大内司委牵头，抽调省公、检、法、司机关从事鉴定工作的专家、技术骨干，法学研究所副高职以上的研究人员共9人成立了起草小组，研究起草调整全方位司法鉴定的法规条文。起草小组广泛收集了国家有关的法律、法规，有关的司法解释、规章以及有关机关的内部文件，学习了一些理论专著和外国的一些参考资料，对有些问题进行反复的探讨、分析。经过半年多的努力，进行了六次大的修改，形成了征求意见稿。然后，分三条线在全省广泛散发，征求意见。三条线的意见上来后，法规起草小组及时进行了归纳整理，对征求意见稿进行了修改，形成了草案第7稿。上月中旬，内司委的有关领导将草案带到北京，向全国人大法工委和司法部作了汇报，全国人大法工委还征求了国家公、检、法机关的意见，并对草案条文逐一进行了研究，认真同我们进行了座谈，对有些条文提出了修改意见。司法部也给予了高度评价，表示“规范司法鉴定工作是我们多年的夙愿，龙江站得高，看得远，搞了近百条，很不容易”，“条例是比较成熟的”，并在有关的会议上向全国其他省市推荐了我省的做法。内司委和起草小组根据这些意见，对条例草案又进行了修改，决定提请本次会议进行审议。
三、起草条例的指导思想
条例在起草过程中，注意遵循了以下指导思想：
第一，以国家现行的司法鉴定体制为基础，完善和加强我省的司法鉴定制度。在协调、规范公、检、法机关内部的鉴定机构及其鉴定活动的同时，又有针对性地对社会鉴定机构从事司法鉴定活动加强了管理，创设了司法鉴定许可证制度，严密了司法机关委托社会专门鉴定机构从事司法鉴定的条件与程序。
第二，以国家法律和有关的司法解释为依据，紧密结合我省实际，针对司法鉴定的申请、决定、委托、操作等各个环节，尽量做出具体规定，使司法鉴定工作真正有法可依，并着重解决重复鉴定过多，鉴定机构较乱的问题。
第三，为适应当前司法体制改革的需要，确保公、检、法机关依法行使司法鉴定职权、维护当事人合法权益，力图制定一部全省统一的，比较完备的、高质量的地方性司法鉴定法规。
四、对条例几个主要问题的说明
(1)关于司法鉴定的范围?
社会上需要进行鉴定的事物很多，这部法规只调整司法鉴定这一块。为了明确法规的调整范围，条例第二条对什么是司法鉴定作了比较明确的界定，主要指两种情况：一是指已进入诉讼程序的鉴定;二是指无鉴定不能立案的鉴定。简单地说，涉及诉讼活动的鉴定行为，是本条例所要调整的，除此之外的其他鉴定，不属于本条例的调整范围。
(2)关于司法鉴定应遵循的基本原则
我国刑事、民事、行政三大诉讼法均将“鉴定结论”列为法定证据。为确保鉴定结论的权威与公正，根据我省当前司法鉴定的实际情况和存在的突出问题，条例第四条规定了司法鉴定的一些基本原则;如：忠实于事实真相，科学、及时的原则;依法独立进行，禁止非法干涉的原则;实行回避、保密、时限和错鉴追究的原则等。这些基本原则，对具体鉴定的操作、解释和适用将起到指导作用。
(3)关于司法鉴定机构的职责和权限
我国刑事、民事、行政三大诉讼法对公、检、法三机关的鉴定职权只有原则规定。公、检、法三机关本系统内部对各自的鉴定权限也有一些具体规定。条例依据这些规定在第十二、十三、十四条分别对公检法三机关鉴定机构各自的鉴定职权作出了较明确的划分。
司法鉴定从程序上主要包括申请、决定、委托与实施等环节，其中鉴定的决定是中心环节，决定权是鉴定权的核心。条例第八条对此明确规定：“司法鉴定的决定权由人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、监狱行使”。有些鉴定，司法机关鉴定机构无法进行，而必须委托社会专门鉴定机构来进行。当前的主要问题是：委托主体不明，责任不清，办案人个人委托的现象比较普遍，致使委托鉴定质量不高，办案人操纵、影响鉴定的问题时有发生。为此，条例规定：“司法机关需要委托社会专门鉴定机构进行鉴定的，由本级司法机关鉴定机构统一办理”。同时又规定：“禁止社会专门鉴定机构接受办案人的个人委托。”
(4)关于对司法鉴定机构资质的限定和对社会专门鉴定机构实行许可证制度。
当前，我省司法鉴定机构的资质和鉴定人技术能力参差不齐，一些部门、行业的鉴定水准较低，不适应司法鉴定工作的需要。特别是社会专门鉴定机构进行鉴定都是收费的，一些鉴定机构受利益驱动，不择手段地争抢鉴定项目，使司法鉴定的科学性和公正性很难得到保证。为解决这些问题，条例从三个方面作了规定：一是规定了司法鉴定机构的技术人员数量和职称的最低标准(第十六条、第二十二条)。二是限定了司法鉴定机构的数量。条例第二十五条规定，有资格接受委托从事司法鉴定活动的社会专门鉴定机构，设省、市(地)两级，每级同一行业最多不超过5个。三是实行许可证制度。通过核发许可证，限制资质条件差的机构和人员进入司法鉴定活动领域，限制司法鉴定机构过多、过滥而产生的不正当竞争。
(5)关于司法鉴定委员会
长期以来，我国的司法鉴定活动没有成型的管理制度。为了切实解决重复鉴定过多过滥的问题，使我省实现依法治鉴，使司法鉴定活动在强有力的监督下进行，有必要设立一个在省内具有最高权威的鉴定机构，行使省内终局鉴定权。基于这个考虑，本条例设置了司法鉴定委员会。这个委员会除了有省内终局鉴定权外，还赋于它主要是以公、检、法为对象的鉴定活动的协调权。这样规定，既解决了司法鉴定活动失控的问题，也有利于维护司法鉴定管理相对人的合法诉权，符合我省依法治省的精神。
(6)关于司法鉴定工作的管理
前不久下发的国务院“三定方案”已明确司法行政部门管理面向社会的司法鉴定服务工作。
根据这个方案和我国现行司法鉴定管理体制，条例草案专设了第三章，将我省司法鉴定的管理工作分成两部分：一部分是对司法机关鉴定机构的管理;另一部分是对社会专门鉴定机构的管理。对前者的管理，条例草案第三十五条规定为“司法机关鉴定机构的鉴定工作，由省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅按系统规定分级管理、监督。”对后者的管理，条例草案第三十六条规定为：“社会专门鉴定机构的鉴定工作由省司法行政机关统一管理。省司法行政机关可以授权市(地)司法行政机关管理本辖区社会专门鉴定机构的司法鉴定工作。”这样规定即符合国务院“三定方案”的精神，又和国家现行的司法鉴定体制相适应，比较符合我省实际情况，也便于操作，切实可行。
(7)关于重新鉴定
在司法实践中，对已有鉴定再次进行重新鉴定是允许的。但在重新鉴定中出现的问题较多，突出的问题是不必要的多头鉴定、重复鉴定。在调查中发现有的案件的鉴定多达六、七份，使审判机关对多个鉴定结论无所适从、无法适用。同时，也加重了当事人承担鉴定费用的经济负担。有的鉴定久鉴不结，案件久拖难判，激化了社会矛盾。针对这种情况，条例规定：“重新鉴定可以进行两次，两次重新鉴定后对鉴定结论仍有异议的，由省司法鉴定委员会作终局鉴定。”
(8)关于文证审查的效力问题
文证审查就是审查文字证据，是指司法机关鉴定机构对案件中的鉴定书、检验报告等技术性证据材料的审查。但对该文证审查意见书能否作为证据使用，我国三大诉讼法均无明确规定，公、检、法三机关内部的规定也不尽一致。根据国家最高司法机关文件的精神，条例作了如下规定：“文证审查意见书一般不作鉴定结论使用。但是，对不需要进行现场勘查或实体检验，且技术性证据材料真实充分，能做出正确判断的，可以作为鉴定结论使用。”这样规定可以解决那些实物已经丢失、尸体已经火化等重新鉴定无法进行、致使案件久拖不结的问题。
(9)关于鉴定时限
我国法律对司法鉴定尚没有鉴定时限的规定。实践中司法鉴定久鉴不结的现象时有发生，往往影响了诉讼时限。为了解决这一问题，条例创设了我省的司法鉴定的时限制度。首先在总则中，把时限制度作为一个基本原则确定下来。在分则中根据鉴定的不同类型、鉴定的难易程度等都分别作出了不同的规定。如补充鉴定、文证审查、物证鉴定规定为7日;司法会计、重新鉴定等规定为15日;建筑工程质量鉴定和精神疾病的重新鉴定等规定为1个月等等。
(10)关于法律责任
我国目前尚无这方面的法律规定。为加强对司法鉴定机构及其鉴定人员的管理，增强其责任感，避免给当事人因错误鉴定所造成的经济损失，贯彻错鉴追究制度，确保司法鉴定的公正性，条例草案创设了第七章法律责任，对违反本条例的各种违法行为，分别规定了相应的处罚措施。这就保证了本条例的贯彻实施。
