解读《生产安全事故报告和调查处理条例》
《条例》的立法背景
《生产安全事故报告和调查处理条例》(以下简称《条例》在我国安全生产法律法规中是非常重要的法律条规，是规范生产安全事故报告、调查和处理的重要制度。
建国以来我国曾经颁布三个关于生产安全事故处理的规定，第一个是1956年国务院颁布的《职工伤亡事故报告与调查处理规程》，它与《工业卫生安全规程》和《建筑施工安全规程》一道，统称三大安全规程，这三大安全规程指导我国安全生产工作长达35年之久，是当时计划经济条件下的产物。1991年，国务院颁布了《企业职工伤亡事故报告和处理规定》。由于当时对特别重大事故缺乏一些相应的约束，且在事故调查处理中出现有待规范地方，于是又出台了《特别重大事故调查处理条例》，这两个《条例》是计划经济到市场经济的一个过渡性规章。随着市场经济的日趋完善，逐步产生了一些不适应，这一次颁布的《生产安全事故报告和调查处理条例》是党的十六届三中全会提出“清洁发展、节约负责、安全发展”的可持续发展要求，树立科学发展观的时代背景下提出的，国务院172次常务会议通过以后，温家宝总理2007年4月9日签发，通常我们称之为国务院493号令。
《条例》立法的目的
本《条例》立法目的主要有3个：
(一)、为了规范生产安全事故报告和调查处理
生产安全事故报告和调查是安全生产监管监察过程中和安全生产管理过程中一个相当重要的环节，由于各级人民政府责任不同、级次不同，各自派出的程序、方法和有关的对象不一致，差异很大。这样，就需要一个全国性的统一法规来进行规范。
(二)、落实生产安全事故责任追究
一般情况下，生产安全事故大多数是责任事故，为了分清责任，明辨是非，需要对有关责任单位和责任人进行处理，这就需要有一个规范性的规章来规范其行为。
(三)、防止和减少生产安全事故
一是通过对事故原因的分析，提出防范措施，防止类似事故的发生，二是通过对有关责任单位和责任人的责任追究，吸取事故教训，提高对安全生产工作的责任心。
《条例》的效力范围
这里说的效力是指《条例》的法律效力，主要包括时间效力、空间效力和对人的效力。
(一)、时间效力
本条例自2007年6月1日起施行。也就是说2007年6月1日以后发生的各类生产安全事故，都适用于本条例的规定，在此以前发生的事故按原有的条规进行处理。
(二)、空间效力
本条例是指在在中华人民共各国领域内(包括领海、领空和领土)从事生产经营活动中发生的事故。从所有制结构上来分，个体经营的企业，集体经营的企业、外资企业、合资企业等在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的，都适用本条例。
(三)、对人的效力
本《条例》规定的对人的效力范围与其它安全生产方面的法规有区别，大部分的安全法规都是指“生产经营单位”，而本《条例》是指“在生产经营活动中”，二者有区别又有联系，下一讲中将专门讨论。
另外，环境污染事故、核设施事故、国防科研造成的事故不适用于本条例。因自然灾害诱发生产安全事故算生产安全事故;因环境污染和其它的诱发生产经营作业场所的事故是生产安全事故;适用本条例。
什么是“生产经营活动”
一般来说，生产经营单位是指具体的一个组织。而本《条例》所指“在生产经营活动中”如何理解?根据国家安监总局《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》(国家安监总局第13号局长令)、中纪委、国务院法制办、国家安监总局关于《生产安全事故报告和调查处理条例》答记者问都对这个问题进行了说明和解释，另外，国家安监总局《关于生产安全事故的认定办法的函》的规定，将我们过去所指的生产安全事故的调整范围大大拓展，涵盖到法人、自然人、非法的生产经营活动都作为生产安全事故的调整范围。过去我们说生产安全事故有三个明显的特征：
1、生产经营单位;2、在生产经营场所;
3、在作业时间为生产经营活动而产生的事故。按照现在国家安监总局对生产安全事故的界定，已经在原有基础上大拓宽：
1、合法企业发生的事故;
2、自然人因生产活动发生的事故;
3、非法经营活动中发生的事故。
这些事故都作为生产安全事故。比如个人修一个住宅，有三种方式来修建，一种是将房屋承包给有资质建筑公司，因而发生和事故当然是生产安全事故;第二种是自然人的活动，比如请附近的乡里乡亲来一起建，按照新的《条例》规定，相互帮忙，通过换工的方式发生的事故，也是生产安全事故;第三，自己修建，不作为生产安全事故。非法经营活动，也作为生产安全事故，比如一个废弃的煤窑，人们误进入或私挖滥采活动中产生的生产安全事故都属于生产安全事故。不是通常我们说的生产经营单位，而是指在生产经营活动中造成的人员伤亡或者直接经济损失的事故都是生产安全事故。
生产安全事故的分类
《条例》把生产安全事故分为四类，即：一般事故、较大事故、重大事故、特别重大事故。
91年的《企业职工伤亡事故报告和处理规定》把事故分为一般事故、重大事故、特大事故、特别重大事故4级，特大事故、特别重大事故的概念，很多人很容易搞混淆，区分不开，所以这次事故分类虽然事故级次没有较大变化，过去分为4级，现在仍然分为4级，但是在用词上取消了原来的特大事故。并且将死亡、重伤、财产损失三种情况都罗列进去。
(一)、一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。
(二)、较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故;新规定的较大事故就是原来的重大事故。
(三)、重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故;
(四)、特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤，或者1亿元以上直接经济损失的事故;
在事故分类中需要说明的几个概念。
1、重伤
国家专门出台了一个关于重伤认定的标准，即：国家质检总局国家标准委，对1996年颁布的国家标准进行了修订，重新颁布了国家标准GB/T16180-2006，《劳动能力鉴定职工工伤与职业病致残等级》，该标准从2007年5月1日起实施，跟通常医学上的界定是有差异的，所以不能以一般医学鉴定为主，要依据国家的关于生产安全事故重伤认定的办法为准。
2、关于经济损失的计算
伤亡事故经济损失计算方法和标准按照《企业职工伤亡事故经济损失统计标准》(GB6721--1986)进行计算。不能以通常的估算或者一般的行为习惯进行计算。
3、依照国家安监总局可以会同有国务院有关部门制定事故等级划分的补充性规定。在国务院493号令出台后，国家安监总局制定了一个新的标准《重大未遂事故的认定办法和处理规则》，依照这个规则，也要报告。
4、事故分类中以上包括本数，以下不包括本数。如较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，3人以上包括3人，10人以下不包括10人。
关于事故报告时间的规定
在国务院493号令中明确规定了3个时间界限，第一个时间界线是：发生事故现场有关人员向本单位负责人报告的时间，这个时间要求是立即向本单位负责人报告;第二个时间界线是;单位负责人接到报告后，从生产经营单位报到安全生产监督管理部门是1小时内;第三个时间是：从乡、镇到县以上的各级报告中，每一级上报的时间不得超过2个小时。为什么这样明确时间界限，大致基于二种情况，第一，无论是《刑法》还是493号令，包括安全生产领域党纪处分和政纪处分的规定，已经加大了对生产安全事故瞒报、漏报、迟报、谎报等事故的处罚力度，这样就需要一个非常严密的事故报告时间的规定来确定其基本原则，也便于在整个事故报告过程中准确把握;第二，《条例》在过去的基础进行了完善，老的条规里有3个时间界限，只有终点，没有起点，也没有合理的划分每一级占用的时间、级次。如原来条规中规定，一般事故24小时内报至省级安监部门;重大事故12小时内报至国家安监总局;特别重大事故6小时内报至国务院。每一级到底用多少时间在原来的老条规中是没有规定的，无法界定各自的职责，也就是说在某一级扣压的时间不超过24小时都符合规定，那么很多同志就这么理解，生产经营单位发生事故后，只要不超过24小时报在县里就算合法，从县级报到市级只要不超过24小时也算合法，市级报到省级不超过24小时也不违法，这样就造成事故报告的极大延迟。所以新的《条例》做了很大的调整。
事故报告的单位和部门
《条例》规定，事故现场的有关人员向本单位负责人报告;单位负责人向安监部门和负有安全生产监督管理职责的部门报告，也就是向县级以上安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告;这个规定中需要说明的是：一、事故发生后首先要向当地安全生产监督管理部门报告，由安监部门通知公安、劳动、保障、工会、人民检察院并向同级人民政府报告。二、对负有安全生产监管理职责的有关部门的理解和把握，一般的理解是指生产经营单位的行业管理机关和负有专业监督管理职责的部门。比如煤矿，它的行业主管部门是指煤炭局，它的行业监督管理部门是煤监局。比如说交通事故，交通部门是行业主管部门、交警支队是行业监管部门。对行车事故来说，除了企业的主管部门外，还有质量技术监管部门。所以，总的来说有关部门指行业管理部门和企业的主管机关。
事故报告的内容
《条例》的12、13条作了一般性规定。在实际工作中的事故报告大致有3个过程，第1个过程是事故的初次报告;第2个过程是事故的中间报告;第3个过程是事故的终结报告。这三个过程有时候可以1次完成，有时候也可以2次完成，有时候3次甚至多次才能最终完成事故报告。为什么?按照事故报告的规定，事故报告应该提供的内容有6个部份，而这6个部份内容应当是事故终结报告才能完整体现的内容，但是在事故发生当时，我们并不能全面和完整的了解现在《条例》所规定的内容，所以在实际操作过程中，我就将事故报告分为3个报告来完成。第1个是初次报告，初次报告的内容包括事故发生的时间、地点、单位和人员伤亡的初步情况，包括下落不明人数。因为我们在接到事故报告时，我们只知道事故大致情况，对抢险过程等情况不清楚，事故报告又有时间的限定，所以在很短的时间中将事故描述得很细致是很难的。这样，事故发生的地点、时间、单位、事故性质和简要的伤亡情况这5个要素说清楚就可以实现事故的初步报告。第2个过程是事故的中间报告，事故的中间报告比较复杂，也不好把握和界定，一般来说，事故抢险有关人员到达现场后，进一步对事故发生的情况进行了解，包括伤亡情况的变化、抢险救援过程中的变化、有关抢险救援过程中组织情况的变化等等，所有在初次报告后发生的变化都应当及时报告，这个过程中产生的报告都是事故的中间报告，可以是1次，已可以是多次，要根据事故应急救援的情况而定。在事故抢险救险结束后，按照《条例》6个方面达到内容提供一个事故终结报告。全面反映事故的整体情况，事故报告才能最后终结。
在事故报告过程中应当处理好的几个问题
一是应当及时组织抢救。生产经营单位在事故发生后应当启动事故应急救援预案，及时组织进行抢救。事故发生地的人民政府、安监和有关部门接到事故报告后，应当立即赶赴事故现场组织抢救，没有滞留时间。
二是有关单位和人员不得破坏事故现场，毁灭相关证据。《条例》要求企业或单位在进行事故抢险救援的过程中对现场和证据有保护的责任，如果因为要疏通交通，防止事故扩大，抢险人员等其他事故应急救援需要对相关的物件、现场和资料进行提取和使用的，应当作出标志、绘制现场简图、作出书面记录，保存重要的痕迹和物证，包括摄影和摄像。
三是进一步加强事故终结报告的完整性。在实际工作中，除了完整报告《条例》规定的6个方面的内容外，实际上还应当增加，一是政府有关部门和领导到达现场以后，指挥应急救援的情况在事故终结报告中应当予以体现。这个部分的内容在《条例》14、15条里有要求。二是涉及到人员伤亡的情况，包括善后处理的情况、对受伤人员的医疗救治的情况及伤亡级次的确定，在事故终结报告里要予以确切描述，不能用受伤等模糊的概念或者一般的经验对伤亡进行描述。
四是事故报告必须客观准确地进行。一、我们在过去报告中只是强调死亡、受伤、轻伤等人身伤亡情况，对财产损失不怎么报告，而在《条例》中增加了报告财产损失的内容;二、为了更加准确描述事故发生的过程和动态，对没有找到遇难人员尸体以前应当按失踪进行报告。三、有些事故，人员先是受伤，后来死亡的情况。过去我们没有法规规定，只是以事故抢险救援结束后，以当时的死伤情况为事故报告的死亡情况。在新《条例》中，对这种情况作了明确的规定，生产安全事故受伤人员30日内死亡的，要记入本次事故，按事故进行报告。道路交通、火灾事故,7日内死亡的要进行补充报告。
事故调查的管辖权限
国家规定对事故调查按分级负责的原则对事故进行调查。特别重大事故由国务院或国务院授权的部门组织调查;重大事故由省级人民政府或省政府授权的部门进行调查;较大事故由市、州、地人民政府或授权的部门进行调查;一般事故由县级人民政府或县级人民政府授权的部门进行调查。
这里有三种例外的情况需要说明，
第一，没有造成人员伤亡的事故可以委托事故发生单位组织调查，通常我们说的重伤事故、较小的财产损失事故等;
第二，上级部门认为有必要可以直接调查由下级人民政府负责调查的事故。比如1-2人的事故，本来应该由县级人民政府负责调查，如果市政府认为有必要，那么市政府可以组成事故调查组调查由下级政府负责调查的事故;
