不动产登记，是指经权利人或利害关系人申请，由国家专职部门将有关不动产物权及其变动事项记载于不动产登记簿的事实。[①]它是不动产物权变动的法定公示方法，也是不动产物权获得法律承认与保护的基本依据。王利明老师从不动产登记制度的历史沿革、登记制度的功能、登记的公信力、登记的效力和登记的请求权等方面全面论述了中国不动产登记制度及其完善, 认为公示制度是中国物权法中的重要制度, 而不动产登记制度是其中最重要的制度[②]。因此，不动产登记制度的完善对维护安全有序、公平高效的不动产交易具有举足轻重的意义。长期以来，我国将不动产登记视为行政管理手段，有关不动产登记的法律制度不但散乱而且多有矛盾，不仅不能满足不动产进入市场交易的需要，而且也不能满足物权公示原则和物权交易公正原则对物权交易保护的需要。近年来, 随着我国物权立法进程的加快, 制定一部“ 统一法律依据、统一登记机关、统一登记效力、统一登记程序、统一权属证书” 的不动产登记法已提上了立法议程[③]现在施行的《中华人民共和国物权法》虽然明确了国家对不动产实行统一登记的原则，但是至今都没有出台相应的配套制度，随着我国经济社会的不断发展，不动产交易活动也日益频繁。因不动产交易关系到民众的最基本利益，梁慧星老师也指出: 无论物权法如何完善, 如果没有一个好的登记制度, 那你的物权法就不会有好的结果, 不会得到切实的实施。[④]因此，健全不动产统一登记制度不仅具有现实意义，而且对发展我国物权法律制度也具有深远的历史意义。
一、不动产登记的性质
不动产登记性质的明确在统一登记机关的建立、司法实践等方面为我们提供了有力的理论支撑。理论界对不动产登记的性质众说纷纭，主要有民事行为说与行政行为说。笔者主张应确定其双重法律属性，即不动产登记行为既具有民事行为属性，同时还具有行政行为属性。
首先，不动产登记行为具有民事行为属性。第一，从启动登记的主体看，除非法律另有规定，不动产登记通常是由物权取得或变动的当事人提出申请，登记机关才能开展登记活动。没有当事人的申请，登记机关不得依职权主动进行登记。申请登记的主体为私法主体。第二，从登记行为在交易过程中的扮演角色来看，不动产登记通常是在合同订立后，当事人为实现合同目的而做出的履行行为，是交易内容的重要组成部分，是物权法公示制度的核心内容。第三，从不动产登记的后果看，《物权法》第9 条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力”，这种登记后产生的物权取得或变动后果正是一种不折不扣的民事法律后果，不承认登记行为的民事行为属性将会导致法律逻辑关系的断裂。第四，从登记错误的责任主体看，如果是当事人的原因致使登记错误的，依《物权法》第21 条规定，或者由过错方当事人直接承担赔偿责任，或者由登记机构承担赔偿责任后再向过错方当事人追偿，不动产登记机构因其工作人员过错导致登记错误的除外。当事人或登记机构此时承担的显然是民事赔偿责任。
其次，不动产登记行为具有行政行为属性。第一，从登记机关的性质看，在我国，无论负责土地权利变动的土地管理机关，还是负责房屋权利变动的房屋管理机关，乃至林业主管机关与农业管理机关，都是掌管国家公权力的行政管理机关。涉及不动产纠纷案件的某些当事人主张撤销不动产登记时，往往提起行政诉讼。第二，从登记机关的职责看，我国《物权法》第12 条规定，登记机构应当履行下列职责:查验申请人提供的权属证明和其他必要材料; 就有关登记事项询问申请人; 如实、及时登记有关事项; 法律、行政法规规定的其他职责; 申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。以上登记机关的职责都是以维护不动产登记的公信力和保护交易安全为目的，这正是国家公权力机关应该并且能够担当的重任。第三，从登记机关承担责任的性质上看，登记机关在职权范围内未履行职责或超越职责范围的，可能导致行政诉讼，即登记机构可能因登记错误而承担国家赔偿责任。从我国有关不动产登记的现行法律制度来看, 登记完全是一种针对不动产的行政管理行为, 而与物权变动的公示公信宗旨关系不大。
二 、当前不动产登记制度存在的主要问题
1、不动产登记的法律规范不统一
我国调整不动产登记的相关规定, 散见于若干具体的法律法规中, 包括全国人大制定的法律、国务院制定的行政法规及各个部委颁布的部门规章。如工商部门对不动产抵押权进行登记依据《中华人民共和国担保法》; 国土资源部门对土地进行登记则依据的是《中华人民共和国土地管理法》, 此法第十一条第三款还明确规定“ 确认林地、草原的所有权或者使用权, 确认水面、滩涂的养殖使用权, 分别依照《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理”, 法律上体现了不动产分散登记的现状。由于缺乏统一的法律规范, 各个部门规范又过多地强调行政管理职能和顾及本部门利益, 致使不动产登记的法律规范互相交叉、冲突, 影响了其权威性和严肃性, 不利于不动产物权正常秩序的形成和发展。
2、登记机关不统一
由于不动产登记的法律规范不统一, 使得登记机关也不统一。例如, 房屋由住房和城乡建设部门主管和登记, 建设用地使用权和集体土地所有权等由国土资源部门负责登记, 草地由农业部门进行主管和登记, 林地由林业部门进行管理和登记, 承包经营的耕地也是由农业部门进行登记。“ 在我国的法律制度中,中央和地方政府具有各自管理不动产的领域, 这种繁杂的规定, 一方面使当事人进行登记变得极为不便, 同时还给执法机关和司法机关带来了很多执法和司法上的困扰。”[⑤] 登记机关不统一增加了当事人申请登记的成本和负担，并且使得登记制度的公示作用大大减弱, 不利于交易安全的保护。
3、登记程序不统一
由于不同的登记机关办理不动产登记, 所依据的登记规则各不相同。如土地登记主要根据《中华人民共和国土地登记规则》, 而房产登记主要根据《中华人民共和国城市房屋权属登记管理办法》。不同的登记规范对登记程序的规定不尽一致, 如《土地登记规则》第6 条规定, 土地登记依照下列程序进行： 1. 土地登记申请; 2.地籍调查;3.权属审核;4. 注册登记;5.颁发或者更换土地证书;而《城市房屋权属登记管理办法》第10 条则规定, 房屋权属登记依以下程序进行：1.受理登记申请;2.权属审核;3.公告;4.核准登记，颁发房屋权属证书。两者比较有以下不同：1.文字表述不同。“ 土地登记申请”是针对申请人而言, 而“受理登记申请” 是针对登记机关而言;2.审核不同。前者有地籍调查程序, 而后者不需实地调查;3.公示程序不同。前者不要公示, 而后者必需公示。登记程序的不统一导致登记机关各行其是, 令当事人无所适从，严重损害了登记作为法律行为确认的统一性和权威性。
4、登记权属证书不统一
登记权属证书即登记机关颁发的不动产权利凭证。目前我国土地部门颁发的权属证书有《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地使用证》及《土地他项权证》;房产部门颁发的有《房屋所有权证》, 《房屋共有权证》、《房屋他项权证》以及林业部门颁发的《林权证》。 从诉讼意义上说, 权利凭证的不统一, 也不利于当事人取证、举证和质证, 不利于纠纷的解决。由此，建立与登记机关相适应，颁发具有统一格式的权属文书，对改变和防止当前的混乱局面，维护不动产物权交易安全具有相当重要的价值。
5、登记效力各不相同
所谓不动产登记的效力, 是指登记这一法律事实所产生的法律后果, 即对当事人产生的实际作用。不动产登记的法律后果到底是债权合同的生效条件, 还是物权变动的生效条件, 相关法律的规定不尽一致。交易引起不动产登记的效力认定不一致。一方面, 我国有关法律、行政法规和司法解释将不动产物权登记作为不动产交易合同生效的条件, 如我国《担保法》第41 条规定, 当以合同设定抵押权时, 抵押合同从登记之日起生效。这里显然指的是合同的生效条件, 未经登记的抵押合同不发生法律效力。而另一方面, 一些法律、法规及司法解释又将不动产物权登记作为物权变动的生效要件而非合同生效要件, 如最高人民法院《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题解答》第12 条规定： “转让合同签订后, 双方当事人应按合同约定的法律规定,到有关主管部门办理土地使用权变更登记手续, 一方拖延不办, 并以未办理土地使用权变更登记手续为由主张合同无效的, 人民法院不予支持, 应责令当事人依法办理土地使用权变更登记手续”。因非法律行为引起不动产登记的效力规定,有悖物权理论。1990 年《城市房屋产权管理暂行办法》第18 条规定: “凡未按照办法申请并办理房屋产权登记的, 其房屋产权的取得、移转、变更和他项权利的设定, 均为无效。”这里并未对引起物权变动的原因作一区分。显而易见, 这一规定不仅与物权理论相背, 而且与我国继承法的有关规定相冲突。按照我国《继承法》第2 条, 继承人从被继承人死亡时起即取得被继承人遗产房屋的所有权, 而绝不是继承人于房管部门进行变更登记后才取得遗产房屋的所有权。对此, 我国《物权法》第29 条明确规定: “因继承或者受遗赠取得物权的, 自继承或者受遗赠开始时发生效力。”根据基本法优于一般法、后法优于前法的原则, 上述办法应予废止或修改。这就解决了上述矛盾。
三、 完善不动产登记制度的思考
1、制定统一的不动产登记法
中国调整不动产登记的法律依据五花八门, 缺乏统一的法律规范, 致使不动产登记的法律规范互相交叉、冲突, 影响了其权威性、严肃性, 不利于不动产物权正常秩序的形成和发展。《中华人民共和国物权法》颁布后, 对不动产实行统一登记制度做出了规定, 是不动产登记制度的历史性进步, 确立了统一登记制度的原则和方向。因此, 要以《中华人民共和国物权法》确定的登记模式、基本规范等作为原则, 制定统一的不动产登记法, 改变现行登记管理体制, 对土地、房屋、森林、水面、滩涂、道路等各类不动产, 适用统一的登记法, 消除目前“ 政出多门”“ 各自为政”的不正常现象。《中华人民共和国物权法》主要是从实体角度对不动产物权变动作出了规定, 如登记机关的职责、登记机关的赔偿责任、预告登记、异议登记等制度, 对登记行为的具体操作提出了一定的要求。可在现有规定的基础之上, 制定出具有可操作性的程序性规定。物权的变动不仅仅是实体问题, 保障物权有秩序变动, 完成物权变动的公示, 还需要程序性规则[ 7][⑥] 。因此,当前应按照物权公示、公信原则对现行法律中涉及不动产物权登记的规则予以整合，由全国人大制定一部统一的《不动产登记法》。
2、统一登记机关
孙宪忠认为, 不动产物权登记机关的统一乃是不动产法的基本规则之一, 也是世界各国的通例, 不动产登记机关的司法性和统一性是不动产法的基本规则之一[⑦]。改变目前各自登记的现象, 维护登记公示、公信力的关键在于统一不动产登记机关。通过对其他国家不动产登记法的大概了解, 可以发现, 登记机关的两个规则: 一是不动产登记机关的独立性, 二是不动产登记机关的统一性。在登记机关的选择上, 目前学术界存在三种观点: 一是选择法院为登记机关。二是选择行政机关。三是选择公证机构。登记机关为司法机关这一做法目前不适合中国。由法院进行登记, 法院除了承担繁重的审判任务之外, 还要再承担繁重的登记工作, 必然会增加负担。如果出现登记错误, 又要由法院进行纠正, 其信服力就会变弱且有损于司法的权威。公证机构作为中介机构, 不能借助行政权对不动产登记进行管理和监督, 对登记申请人进行虚假登记的情况, 公证机构不享有行政处罚权, 无权实施行政处罚。相比较而言, 选择行政机关作为中国不动产登记机关是最符合我国的政治体制和国情的。一方面, 行政机关进行登记有其高效、便民的优点, 同时可以实现物权公示公信、促进交易的目的; 另一方面, 一旦出现登记错误, 司法机关能予以监督纠正。登记事务应由行政机关承担, 关键在于, 负责登记的行政机关必须统一, 且必须专门化, 不能实行多头负责。应由国土资源部门负责不动产统一登记较为合适。理由如下：一是目前的不动产登记机关均属行政机关，而非司法机关;如果由法院作为登记机关，会使得司法职能与行政机关职能重合，从而影响司法独立的改革进程，也增加了基层法院的工作负担;二是不动产物权的核心是土地。国土资源部门现有的技术和管理基础已具备了承担不动产统一登记的基本条件，其土地登记的信息管理和查询系统已实现了数据化、电子化管理，且包容了大量地上物的物权信息;同时，其设在乡镇的土管所可以辐射到全国城乡全部土地，在范围上可以满足物权公示的要求;三是行政权力的高效、权威，有利于稳定物权交易秩序，确立登记的公信力，从而保障交易安全。
3、统一登记程序
登记程序既是登记机关的工作程序, 也是要求申请人申请登记的步骤, 对当事人权利的保护有至关重要的作用。以往不动产登记基本制度不统一, 登记程序规定不统一, 加之一直存在重实体轻程序的错误意识, 对于程序公正的独立价值缺乏应有的认识, 成为当事人权利保护的障碍。因此, 在不动产登记法中, 应该统一登记的程序, 对登记申请、申请登记文件、登记申请受理以及具体登记规则均做出统一规定。同时, 建立并完善初始登记、变更登记、更正登记、注销登记制度。在不动产登记法中规定统一的登记程序, 对于提高不动产登记效率、降低登记成本、规范当事人登记行为和登记机关的职务活动都有积极作用, 避免可能出现的登记失误和欺诈行为, 满足快速发展的不动产市场的需求。
4、统一不动产登记权属证书
由于目前不动产登记是多个行政机关实施管理，以致于我国不动产登记的证书形式和内容都难以统一，实践中存在着地权证、房地产权证、林权证等权属证书并行的状况。这种情况可能造成不动产物权在取得、保护、抵押、转让等过程中产生混乱。由此，建立与登记机关相适应，颁发具有统一格式的权属文书，对改变和防止当前的混乱局面，维护不动产物权交易安全具有相当重要的价值。
综上所述，笔者认为不动产统一登记制度的立法核心是，由全国人大制定不动产登记制度的统一法律规范，由国土资源部门作为统一的不动产登记机关适用统一的法律依据，实行统一的登记程序，赋予登记统一的法律效力，并制发统一的不动产登记簿和权属证书;而不动产统一登记的立法意义则在于结束不动产登记管理的混乱局面，提高行政管理机关的效率，保证不动产物权的公开、公示，促进物尽其用，定分止争
